Una de las similitudes más fuertes entre Argentina y Uruguay, y una variable importante que afecta la implementación de políticas públicas, es la cultura. Un periodista del histórico periódico La Vanguardia escribió en 1867: ¨Quizás no haya otros pueblos que puedan ser llamados hermanos de manera más justificada. Poseen todo en común: origen, idioma, religión, las tiranías que han sufrido, sus luchas por la independencia, sus aspiraciones de progreso «. Del mismo modo, una diferencia incontestable y obvia entre los dos países es su tamaño. Mientras que el territorio de Argentina alcanza los 2.8 millones de kilómetros cuadrados, Uruguay solo tiene 176,000 kilómetros cuadrados de superficie. También relacionado con esto, la población de Uruguay es de aproximadamente 3 millones de personas según su último censo, mientras que la de Argentina está por encima de los 40 millones.

Las variables más utilizadas para el análisis comparativo entre países son: el sistema político de un país, sus indicadores socioeconómicos, y de desarrollo económico. Un análisis de los indicadores de desarrollo económico más utilizados muestra fuertes similitudes entre Argentina y Uruguay, a saber: PIB, crecimiento de la fuerza laboral y capital humano. En términos de indicadores socioeconómicos, se puede observar una tendencia similar con el PIB per cápita de ambos países, la tasa de alfabetización, la esperanza de vida y el desempleo. Pero, ¿qué pasa con sus sistemas políticos? Formalmente, en términos de sistemas políticos, y de acuerdo con sus constituciones, ambos países son democracias republicanas bajo sistemas presidenciales. Sin embargo, desde una perspectiva histórica, el profesor David Rock sugiere que a fines del siglo XVIII y principios del XIX se lanzaron dos sistemas contrastantes en estos países, que afectaron la formación del Estado. Mientras que los constructores estatales argentinos fusionaron los partidos políticos, los uruguayos conservaron su modelo bipartidista. Esto, en combinación con el tipo de fuerzas militares que surgieron en estos dos países, dio como resultado un estado centralizado fuerte en Argentina y un estado débil en la orilla opuesta del Río de la Plata. Las instituciones también juegan un papel clave en el sistema político de un país. La literatura sugiere que las instituciones económicas robustas refuerzan los contratos privados y protegen a los individuos de la expropiación por parte de las élites políticas. En este contexto, el análisis del nivel de los derechos de propiedad, junto con la recaudación de impuestos y el estado de derecho, parecen indicadores relevantes para comparar la calidad de las instituciones entre países. Al hacer este ejercicio, Uruguay se desempeña mejor que su vecino. Las instituciones constituyen así una característica distintiva en esta comparación, ya que es casi la única diferencia extremadamente relevante entre estos dos países.

Ahora, ¿en qué medida una única diferencia puede afectar la definición de políticas públicas, sus resultados e incluso la selección de instrumentos de implementación? Sorprendentemente, bastante más de lo que parece.

Un antecedente reciente. La nacionalización de los servicios de agua. 

En octubre de 2004, Uruguay celebró un referéndum, promovido por los sindicatos y la sociedad civil, donde el 62 % votó a favor de una enmienda a su constitución. La enmienda incluyó varios elementos en torno al acceso al agua y al saneamiento, pero declaró principalmente que «El servicio público de alcantarillado y el servicio público de abastecimiento de agua para consumo humano serán atendidos exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales». De esta manera, los uruguayos lanzaron un referéndum nacional vinculante, que condujo a la protección constitucional del agua como un derecho humano, un bien público y fuera del alcance de las empresas con fines de lucro. Tras el referéndum, y como lo indica la ley uruguaya, el parlamento redactó la legislación necesaria para implementar estas reformas, que se tradujo en la nacionalización de dos proveedores de agua y saneamiento en el departamento de Maldonado, que habían sido privatizados en 1993 y 2000. 

Dos años después, Argentina también nacionalizó sus servicios de agua y saneamiento. El gobierno argentino decidió –bajo la presidencia del Dr. Néstor Kirchner– terminar la principal concesión de agua en el país, otorgada por 100 años en 1993 a un consorcio liderado por Suez. El instrumento utilizado por el Gobierno de Argentina para nacionalizar estos servicios fue un decreto presidencial. Luego del decreto inicial que rescindió el contrato con Aguas Argentinas, se emitió un segundo decreto creando la nueva empresa estatal a la cual todos los servicios fueron transferidos de inmediato. 

Como se ve, a pesar de que ambos países decidieron implementar la misma política, existe una diferencia en la elección de los instrumentos que utilizaron para su implementación. ¿Qué explica esta divergencia? Algunos argumentan que podría explicarse por la teoría de las trayectorias dependientes. Con base en los postulados de dicha teoría, la secuencia de decisiones políticas del pasado pueden limitar a los gobiernos de un país a innovar en la elección de políticas o instrumentos.

Explicando la variación

La comprensión del cambio en los procesos políticos es una preocupación importante entre los analistas de políticas públicas y la teoría de las trayectorias dependientes está en el centro de estas discusiones. El principal postulado de esta teoría es que una vez que los acuerdos formales e informales se institucionalizan en un sistema político moderno, asumen una cierta rigidez y proporcionan un marco explicativo para los resultados de políticas posteriores. Las trayectorias dependientes es el término técnico dado por los expertos en políticas públicas para definir lo que también se puede presentar sencillamente como «la historia importa» o «el pasado influye en el futuro». Subyacente a este concepto está la noción de que tanto las organizaciones como los individuos asumen compromisos que hacen que los costos de cambiar sean mucho más altos de asumir que los costos de la continuidad. Como consecuencia, los formuladores de políticas generalmente están encerrados en compromisos pasados, lo que les dificulta adoptar enfoques innovadores.

Una descripción resumida de la trayectoria de decisiones políticas de las ultimas décadas en Argentina y Uruguay, que caracterizan sus sistemas políticos, podría ayudarnos a comprender mejor esta divergencia. En los últimos 30 años, Argentina ha oscilado entre los extremos del espectro de políticas públicas, favoreciendo procesos de decisión dirigidos por la figura presidencial y caracterizados por el papel de la autoridad presidencial como movilizadora de la agenda pública, y el uso de decretos presidenciales como un instrumento recurrente. En línea con esto, el poder legislativo en argentina podría describirse como generosamente colaborativo con el poder ejecutivo, siguiendo una fuerte disciplina de partido. Otros aspectos, como un estado de derecho laxo, altas tasas de corrupción e instituciones débiles, podrían contribuir a describir esta trayectoria. Por el contrario, Uruguay ha implementado políticas de manera más moderada, permitiendo un proceso de decisiones más inclusivo, favoreciendo el uso de instrumentos de democracia directa. El país puede presentarse como uno con instituciones democráticas sólidas, donde la influencia en el establecimiento de la agenda pública se diluye más y la interacción entre los poderes ejecutivo y legislativo es más equilibrada. Otros aspectos como los altos niveles de igualdad social y líderes políticos austeros han contribuido a la construcción de instituciones fuertes, características de su trayectoria.

El análisis de esta caracterización ofrece un argumento concluyente: estos países siguen, en términos de caminos político-institucionales, dos trayectorias claramente divergentes. En este sentido, y en base a los postulados de las trayectorias dependientes, no sería razonable esperar que sus gobiernos nos sorprendieran con elecciones de políticas o instrumentos novedosos, innovadores, o diferentes a los usuales.

¿Más obstáculos para la convergencia?

Actualmente, Uruguay y Argentina presentan otro caso de estudio más para esta creciente divergencia, que mantiene atentos a los analistas políticos. En estos días, Argentina está llevando a cabo intensas negociaciones para reestructurar bonos de deuda pública por 65 mil millones de dólares, luego de su tercer default del siglo. A medida que los expertos en gestión de deuda, economistas, funcionarios, políticos, y líderes de opinión se funden en un debate público en foros y medios de comunicación, el proceso de reestructuración uruguayo de 2003 se cuela en la discusión pública. Expertos de Uruguay han presentado recientemente su caso en la televisión argentina, donde los programas políticos populares han copado lentamente al horario estelar en casi todos los canales. Quizás los instrumentos novedosos de políticas públicas lleguen primero a la agenda pública esta vez, influyendo en los tomadores de decisiones y poniendo fin a la histórica divergencia.

Como si un caso de estudio financiero no fuera suficiente, la crisis económica actual, combinada con la situación de COVID19, ha ampliado el espectro a cuestiones como la salud, la migración y los impuestos. El fundador de una de los negocios online más grandes de Argentina, y la presentadora de televisión más popular del país, decidieron recientemente mudarse al Uruguay. Si bien uno lo hizo de manera permanente y otro, por ahora, temporal, estos dos casos se han vuelto icónicos ante la vista del público. Abundan las razones para ¨cruzar el charco¨, pero la lista comienza con las siguientes: las cifras adversas de la economía argentina tras el reciente incumplimiento de su deuda externa; una desconfianza fundamentada en el gobierno peronista recientemente elegido, en términos de la apertura de la economía; una sutil invitación pública emitida por funcionarios uruguayos para que empresarios argentinos se radiquen en el Uruguay; y la notoriamente extendida cuarentena impuesta por el gobierno argentino en el contexto de COVID19. El tiempo dirá si esto es solo un goteo, o el comienzo de una transferencia masiva de contribuyentes a la austera y ordenada economía uruguaya. 

En cualquier caso, mientras la opinión pública ensaya sus propias comparaciones, la clase política está bajo la lupa. Los encargados de formular políticas públicas a ambas orillas del Río de la Plata deberán tomar nota de la situación actual y asumir una postura. ¿Estarán condicionados, una vez más, por trayectorias pasadas para enfrentar nuevos desafíos? ¿O finalmente reconocerán la existencia y el impacto de la teoría de las trayectorias dependientes y serán innovadores? Quien sabe, quizás el 2020 sea la bisagra, y estos pueblos que están llamados a ser hermanos, empiecen a caminar hacia la convergencia.